作者趙福全，系清華大學汽車產(chǎn)業(yè)與技術(shù)戰(zhàn)略研究院院長
汽車作為民用經(jīng)濟中最為復雜的產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)品線上看涉及到規(guī)劃、開發(fā)、制造、銷售和售后等環(huán)節(jié)；從產(chǎn)業(yè)鏈條上看涉及到機械、材料、能源、電子和服務等產(chǎn)業(yè)；從企業(yè)運營角度來看涉及到人才、品牌、技術(shù)、管理和金融等要素；從消費者角度來看涉及到產(chǎn)品質(zhì)量、成本、性能和使用安全；從社會維度上看又涉及到能耗、環(huán)保、交通、基建等領(lǐng)域?？梢哉f，汽車產(chǎn)業(yè)幾乎涉及到國家的方方面面、社會的角角落落，處處都與政府的管理效能息息相關(guān)。因此汽車強國是國家戰(zhàn)略，汽車社會是否健康與政府的有效指導密切相連，政府必須勇于擔當。作為一國的家長，政府必須以主人翁的態(tài)度，系統(tǒng)梳理汽車產(chǎn)業(yè)目前存在的各種問題，提出綜合性的全面解決方案，努力打造科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一的法制管理大環(huán)境，為本土企業(yè)的做強、為汽車社會的健康發(fā)展提供清晰的引導和強有力的支持。
圍繞著汽車產(chǎn)業(yè)的有效管理，我認為有三個基本問題必須理清，即汽車產(chǎn)業(yè)誰來管、管什么和怎樣管。誰來管，指的是行為主體。目前的情況是管理的部門很多，但誰對汽車產(chǎn)業(yè)負總責不清楚；管什么，涉及到中央與地方、政府與企業(yè)之間的權(quán)責劃分；怎樣管，則要從立法的科學性和執(zhí)法的有效性方面去尋找答案。本文即側(cè)重于此，談一些看法。
多頭管理是建設科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一的法制管理的最大障礙
目前汽車產(chǎn)業(yè)多頭管理、政出多門的問題非常嚴重，很多部門都掌握著對汽車產(chǎn)業(yè)的行政管理權(quán)，詳見下表：
根據(jù)這份可能還不夠完全的統(tǒng)計，可以看到僅“管理”汽車的國家級單位就有12個之多，恐怕國民經(jīng)濟中再沒有哪個產(chǎn)業(yè)能受到如此多的“關(guān)照”了。但各部門都僅從自身職能范圍出發(fā)行使權(quán)力，做的只是“各掃門前雪”的事而已。這種“各自為戰(zhàn)”的管理機制到頭來只能是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，不可能從根本上系統(tǒng)地解決汽車產(chǎn)業(yè)面臨的諸多問題?？陀^來講，由于汽車產(chǎn)業(yè)高度復雜、產(chǎn)業(yè)鏈條長、涉及范圍廣，存在管理職能上的交叉有其必然性，但問題是究竟哪個部門對汽車產(chǎn)業(yè)負總責？像汽車這樣復雜的關(guān)鍵性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)需要某一個部門能站在國家的高度上來做全局統(tǒng)籌規(guī)劃，尋求系統(tǒng)科學的解決方案，同時有足夠的權(quán)限協(xié)調(diào)甚至領(lǐng)導其它相關(guān)部委統(tǒng)一行動，做強汽車產(chǎn)業(yè)，并促進汽車社會健康發(fā)展。如果汽車產(chǎn)業(yè)不能做強就向該部門問責，做強了也理應給這個部門記頭功。但遺憾的是這個部門并不存在，對汽車產(chǎn)業(yè)科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一的法制管理也就變得難上加難?？傮w來看，多頭管理、政出多門主要有以下兩個方面的危害：
其一、多頭管理缺乏總體戰(zhàn)略和通盤思考，僅能做到審批監(jiān)控，無法做到規(guī)劃引導，也無統(tǒng)一的目標和明確的戰(zhàn)略方向，更無人牽頭協(xié)調(diào)甚至領(lǐng)導多方資源共謀長遠大計。
以各地引進汽車項目為例，為防止盲目上馬、重復建設導致產(chǎn)能過剩、投入浪費的風險，建立審批制度無可厚非。但如此僅能控制某個項目的建與不建，而缺乏對汽車產(chǎn)業(yè)總體產(chǎn)能和優(yōu)化布局的有效規(guī)劃！這種只依賴一事一議的審批管理，難免給地方保護主義留有“游說”空間，更缺乏國家層面橫向比較的科學性。
再看新能源的發(fā)展。眾所周知，作為新興產(chǎn)業(yè)，新能源汽車必然是一個從樣品到產(chǎn)品再到商品的艱難過程，需要解決很多復雜問題。目前大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的障礙不僅在技術(shù)，更必須解決充電、換電方案和配套設施的跟進。而基礎設施又豈是企業(yè)或者消費者能夠解決的問題？如果說新能源是事關(guān)中華民族未來可持續(xù)發(fā)展的千秋大計，那么各部委是否統(tǒng)一了思想？是否在逐一解決新能源發(fā)展所面臨的基礎設施問題？否則怎能讓企業(yè)下決心加大產(chǎn)品開發(fā)的投入？最近豐田和本田同時對外宣布，2015年要將燃料電池汽車投放日本市場。細細了解后發(fā)現(xiàn)，原因除了兩家企業(yè)在燃料電池技術(shù)尤其是耐久及成本上有了重大突破之外，日本政府將在全國建設多家加氫站來配合企業(yè)，也是豐田、本田把這項全新技術(shù)投放市場的重要推力。老實說，沒有各部委的密切合作，沒有一個能統(tǒng)一協(xié)調(diào)甚至領(lǐng)導其它部委的部門組織各方力量共同攻堅，中國新能源汽車很難實現(xiàn)真正的大發(fā)展。核心問題還是責任不明、使命不清，導致汽車強國戰(zhàn)略從頂層設計到推動實施的主體缺失。
其二、政出多門造成法規(guī)標準時有重疊甚至互相矛盾，令企業(yè)莫衷一是，平添了很多不必要的負擔；有時又過于簡單、孤立，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，使部分法規(guī)雖然看起來很“好”，卻難以達到應有的效果。
前者突出的例子之一就是汽車產(chǎn)品認證。目前企業(yè)必須完成的就有公告認證、3C認證、環(huán)保認證以及地方環(huán)保認證，其中不乏重復之處。比如公告認證有49項檢測，3C認證有47項檢測，這兩個歸屬不同部門管理的認證竟然有44項是完全一樣的檢測。而且這些檢測項目中還有不少因過于“基礎”而流于形式，只需監(jiān)督環(huán)節(jié)稍作加強就可取消。如耐久試驗是產(chǎn)品開發(fā)的必要環(huán)節(jié)，多數(shù)企業(yè)的標準都高于認證要求很多。但對企業(yè)來說，必須逐一通過這些認證，既浪費資源，更浪費時間，有些時候甚至因此貽誤了市場戰(zhàn)機。這種現(xiàn)象究其根本原因，是各認證主管部門只考慮在自己所轄的“一畝三分地”制定政策、確保不出問題，至于其它方面的事與己無關(guān)。其結(jié)果是大家都來積極管理汽車，分上一杯羹，既“有所作為”，又有不菲的收入，何樂而不為呢？也許有人會爭辯，這兩個認證的目的不同。但我想質(zhì)問的是，為什么不能從企業(yè)的實際利益出發(fā)、從務實的角度來系統(tǒng)思考這些職能部門如何發(fā)揮作用，將重疊的工作內(nèi)容有效協(xié)調(diào)甚至合并，以達到讓產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、企業(yè)能夠高效參與市場競爭的目的呢？
后者可以看看最近出臺的汽車產(chǎn)品“三包法”，這對于保障消費者權(quán)益、提高車企對產(chǎn)品質(zhì)量的重視程度很有意義。但是諸多不清晰因素，如汽車產(chǎn)品退換時更換車輛如何上牌照，如何返還已交的國家購置稅，汽車損壞原因如何有效鑒定等問題都使得“三包法”難以真正落地。顯然，這些問題并非一個部門所能解決，而需要多個部門共同協(xié)商，才能使“三包法”達到預期的效果。對于消費者來說，這卻不能成為理由或借口。公眾希望看到的是，任何新規(guī)出臺都必須清晰有效的落地，都要有極強的可操作性。
總之，汽車產(chǎn)業(yè)目前貌似人人在管，實則無人負責。這種多頭管理、政出多門的混亂局面核心在于，缺少一個有使命、也有權(quán)力的部門來統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)落實、有效管理。在汽車產(chǎn)業(yè)相對弱小，對國民經(jīng)濟無足輕重的十年前，這種亂象或許還無傷大局。但對于今天的汽車產(chǎn)業(yè)，無論從產(chǎn)業(yè)規(guī)模，還是從進入汽車社會后國家所遇到的眾多挑戰(zhàn)來看，行業(yè)、企業(yè)和消費者都呼喚這個部門早日出現(xiàn)，為做強汽車產(chǎn)業(yè)做好頂層設計，為汽車社會的健康前行排憂解難。
轉(zhuǎn)變政府職能是建設科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一的法制管理的重要內(nèi)容
十八屆三中全會明確提出，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這實際上已經(jīng)給出了政府應該“管什么”的答案。一方面，政府職能必須由行政審批型向監(jiān)督服務型轉(zhuǎn)變，更進一步簡政放權(quán)，給企業(yè)更大的自由度；另一方面，簡政放權(quán)不等于無所作為，要真正做到管好“該管的”。對做強汽車產(chǎn)業(yè)而言，國家必須牢牢掌控宏觀層面的頂層設計，全局性的總體規(guī)劃，牽頭破解制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的橫向難題（比如能源、環(huán)保、交通等），并通過科學立法、嚴格執(zhí)法來實現(xiàn)目標管理。除此之外的權(quán)限應盡可能下放，真正做到“總體掌控、局部靈活”。目前在簡政放權(quán)方面有很多工作可做。
對于地方，國家應該給予其更大的靈活度。中國幅員遼闊、人口眾多，我們的一個省往往就相當于歐洲一個國家的體量，強求一致只會弊大于利，靈活發(fā)展則將更有活力。以車用能源為例，各省大可結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢進行差異化發(fā)展，甲醇、乙醇、天然氣等代用燃料各有廣闊的發(fā)展空間。國家應鼓勵各地區(qū)根據(jù)自己的區(qū)域特點發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，以及建立有地方特色的健康汽車社會。
對于國企，應堅定不移地繼續(xù)推行體制改革。最先要改變的就是考核機制，要讓國企關(guān)注做強而非簡單做大，關(guān)注自主而非合資，關(guān)注提升可持續(xù)的核心競爭力，而非簡單追求拼湊的規(guī)模。如果目標總是盯在眼前的產(chǎn)值和利潤上，則短期效應將永遠難以消除，國企將很難聚焦自主、專注研發(fā)。同時要賦予國企更大的自主度，允許他們按市場經(jīng)濟的需求兼顧眼前與長遠利益自由搏擊。唯有如此，掌握更多資源的國企才有可能真正發(fā)揮做強國家汽車產(chǎn)業(yè)主力軍的作用。
對于技術(shù)路線，國家不宜越俎代庖替企業(yè)決策，只需制定目標、監(jiān)控結(jié)果。至于具體選擇什么技術(shù)路線來滿足國家法規(guī)和標準，應由企業(yè)根據(jù)自身情況按市場需求自行決定。例如節(jié)能補貼，政府可以規(guī)定達到了怎樣的標準就給相應的補貼，而不是簡單地專門針對某種技術(shù)制定補貼政策。正如十八屆三中全會所強調(diào)的，要充分發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導向作用。
對于準入，我認為在現(xiàn)今的形勢下，汽車準入制度的作用越來越有限了。準入制度的初衷原本在提高汽車產(chǎn)業(yè)門檻，避免資源浪費。可時至今日全國各類汽車生產(chǎn)企業(yè)多達1300余家，僅整車就有171家，其中有相當一部分停產(chǎn)或接近停產(chǎn)，甚至不乏市場競爭的失敗者靠“賣”資質(zhì)給優(yōu)勝者來“獲利”的怪現(xiàn)象。如此準入制度豈不是在限制“優(yōu)”者進入、保護“劣”者生存了嗎？今年國家終于出臺了退出機制，對首批48家企業(yè)亮了紅燈。實際上，目前全世界的汽車廠商大都進入中國市場，市場競爭趨于飽和，再堅持準入已無太大意義，到了讓市場來判斷誰才是最適合做汽車的企業(yè)的時候了。新形勢下取消準入，有利于汽車產(chǎn)業(yè)的市場化競爭，更有利于新能源等新興產(chǎn)業(yè)的快速崛起和發(fā)展。按現(xiàn)有的準入制度，中國將很難產(chǎn)生像美國特斯拉這樣的電動汽車“黑馬”企業(yè)。
最后，我認為政府的職能轉(zhuǎn)變不單單是更大力度的簡政放權(quán)，還有另一個重要指向，就是真正把事關(guān)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、民族可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略和總體規(guī)劃抓起來。在這方面要重新評估、用心補課，原來沒管起來的要認真管起來，管得不好的要努力管好。否則該管的國家戰(zhàn)略沒有管，國家就會迷失方向；不該管的管多了，就會妨礙企業(yè)的正常運營和產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。政府做好了定位，“一管就死，一放就亂”的局面才能真正改觀。
科學立法、嚴格執(zhí)法是建設科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一的法制管理的關(guān)鍵
立法和執(zhí)法是法制管理的具體環(huán)節(jié)，兩者互為因果、互為保障。立法必須科學系統(tǒng)，方能為執(zhí)法提供合理依據(jù)，并使執(zhí)法成為可能；執(zhí)法必須嚴格有效，以確保立法的權(quán)威性和嚴肅性，并最終達到立法的目的。國家戰(zhàn)略正是通過立法和執(zhí)法來加以體現(xiàn)和實施的。對現(xiàn)今的汽車產(chǎn)業(yè)而言，這兩方面的差距都非常明顯，突出表現(xiàn)為：一、立法的高度不夠，前瞻性不足。國家立法應站在國家戰(zhàn)略的高度來考慮如何為做強汽車產(chǎn)業(yè)服務，如何使汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、造福百姓。二、立法的研究不夠系統(tǒng)、考量不夠全面、討論不夠充分。三、執(zhí)法的態(tài)度不嚴、力度不夠，很多時候有“自欺欺人”之嫌。這三點相互交織，使很多非常緊迫的復雜問題變得更加嚴峻和難以解決。下面試具體言之。
先看立法?？茖W立法要有前瞻性，做到立足現(xiàn)實、展望未來；要有系統(tǒng)性，必須建立在前期進行充分論證和全面分析的基礎上，將可操作性及各種可能的影響因素考慮清楚，并做好準備或預案；要有實效性，必須廣泛征求各方意見，了解產(chǎn)業(yè)特別是本土企業(yè)的實際情況和需求。而我們的立法視野往往局限于眼前的熱點；前期的論證總是似有若無，政府往往參與不多，更不表態(tài)；同時也不愿躬下身來傾聽企業(yè)尤其是本土企業(yè)的心聲。很多時候政策到底內(nèi)容如何、何時實施，企業(yè)只能云里霧里地去猜，很難提前做好技術(shù)儲備。前期研究既不充分，卻又喜歡獨斷專行，導致往往事到臨頭匆忙出臺“新”政策，結(jié)果是企業(yè)倉促應對，成本增加，而效果卻大打折扣。匆忙出臺的法規(guī)標準由于考慮不全面，有時甚至不接“地氣”，與中國的實際情況和需要不符，造成法規(guī)難以落地生效。
再看執(zhí)法。執(zhí)法強調(diào)的就是“有法必依”，“誰以身試法，必繩之以法”。只有這樣才能達到立法的目的，真正解決立法想要解決的問題。如果說執(zhí)法不嚴是現(xiàn)今中國社會普遍存在的問題，那么這個問題在汽車產(chǎn)業(yè)上也非常突出。例子之一就是一直熱議的商用車國四排放標準的實施。先是時間上一拖再拖：年初北京等地遭遇嚴重霧霾，公眾普遍認為柴油機國四排放這次不會再推遲了，然而中石化和中石油始終表示，無法按時在全國范圍內(nèi)提供國四標準的柴油，結(jié)果出現(xiàn)了第三次延期，前后累計已推遲了4年，目前何時全面實施仍然是個謎團。這時，拿車用尿素說事的也大有人在，其實如果國家嚴格執(zhí)行國四，尿素供應一定會迅速跟上，這是由尿素生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟利益決定的。理論上講現(xiàn)在所有車輛都必須滿足國三排放標準了，但實際情況是很多國三的車都只達到了國二甚至國一的排放水平，這已經(jīng)成了眾多專家抱怨的話題和業(yè)內(nèi)調(diào)侃的談資了。國家執(zhí)法理應令出必行，違者必究，這樣才能給真心投入研發(fā)的企業(yè)創(chuàng)造公平有序的市場競爭環(huán)境，才能達到制定排放法規(guī)凈化空氣的目的；反之，執(zhí)法如果隨意延期，縱容投機，豈不等于告訴企業(yè)對國家法規(guī)無需當真嗎？實際上商用車排量大、排放標準偏低、污染較嚴重，正是需要重點狠抓的污染源。可是按照現(xiàn)在這樣執(zhí)法，我們?nèi)绾握嬲行У亟鉀Q大氣污染問題呢？依我看來，立法固然重要，但在今天的中國社會，執(zhí)法更加重要。我們的政府部門必須既抓立法，更抓執(zhí)法！
最后來看一個全社會最為關(guān)注的焦點問題——霧霾。可以說，我們立法和執(zhí)法的缺陷在這個案例中一覽無余：第一、沒有認真吸取歷史的經(jīng)驗教訓。工業(yè)化污染非自中國始，50年代的倫敦、60年代的洛杉磯、70年代的東京，“光化學煙霧”和“毒霧”的先例比比皆是。作為后發(fā)的中國，卻沒能充分研究這些發(fā)達國家的歷史進程，前瞻性地立法或制定預案，來避免今天全國的一片霧霾。第二、霧霾顯然是一個系統(tǒng)問題，而我們對其缺乏科學全面的分析，如此也就不可能提出有效的綜合解決方案。例如汽車對霧霾的貢獻到底有多大？一些數(shù)據(jù)認為機動車排放的貢獻超過20%，是首要因素，一時之間汽車仿佛就成了千夫所指。但這20%的數(shù)據(jù)的科學性及系統(tǒng)性備受質(zhì)疑。另外，剩下的80%又是什么，何以不是首要因素？在這里我無意為汽車污染辯護，只是希望相關(guān)部門能對霧霾進行系統(tǒng)科學的研究，找出霧霾的真正“罪魁禍首”，加以系統(tǒng)整治。如果汽車污染確實是霧霾的主要貢獻者，那就必須采取更有效的應對措施；否則把矛頭指向汽車，豈不是既限制了百姓的便捷出行、制約了支柱產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，又沒能真正解決霧霾問題嗎！第三、針對汽車所造成的污染，我們的解決措施缺乏系統(tǒng)性、針對性和有效性。首先，機動車包含乘用車、商用車、摩托車還有黃標車，這些交通工具里面哪種污染最大答案應該不難知曉，但遺憾的是我們并未因污染大小而采取有針對性的措施。其次，如前所述，目前并不是排放標準制定得不嚴格，而是法規(guī)執(zhí)行得不嚴格。2013年在全國推行國四標準的中國，汽車保有量大約1.2億輛，而歐洲實施同樣標準時的汽車保有量超過2億輛，但歐洲沒有發(fā)生霧霾。在這里我不想花時間去談汽車以外造成霧霾的因素，僅就汽車而言，北京現(xiàn)在雖然實行國五，但只限于新車，對路上運行車輛的實際情況并無監(jiān)測處罰機制；同時對于不能滿足法規(guī)且數(shù)量更多的老舊車輛，也沒有加快汰換的舉措。此外，與汽車排放控制技術(shù)必須同步的油品質(zhì)量，長期滯后于標準，卻從來沒有相應的問責和處罰。最后，很多城市與北京一樣，甚至出臺了“霧霾嚴重超標天氣強制性限制車輛上路”的措施，仿佛除此再無良策了。這種短期的“限”和“治”，既不科學，也不可能真正實現(xiàn)環(huán)境保護的長治久安！只有政府從科學立法、嚴格執(zhí)法的高度出發(fā)，系統(tǒng)地思考、分析并采取有針對性的綜合治理方案，才能從根本上解決百姓呼吸高質(zhì)量空氣的問題。東京圈人口比北京多70%，面積約為北京的3/4，而汽車保有量是北京的近3倍，但是東京沒有霧霾，也不堵車，這樣的對比難道不應該引起我們的深思嗎？
總之，我們必須盡快解決誰來管、管什么和怎樣管的問題。要明確總體負責的牽頭部門，改變多頭管理、各自為戰(zhàn)的紛亂局面；要找準政府定位，在總體掌控之下不斷簡政放權(quán)；要科學立法和嚴格執(zhí)法，為實現(xiàn)科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一、的法制管理不斷努力。只有這樣，我們才能實現(xiàn)做強汽車產(chǎn)業(yè)，建設健康和諧汽車社會的夢想！
說明：趙福全關(guān)于"汽車強國"的系列闡述在《中國汽車報》亦有刊發(fā)，在業(yè)內(nèi)引發(fā)較大反響，"汽車強國"系列闡述共包含六篇文章，本文是“論汽車強國建設系列之五：汽車強國需要科學、穩(wěn)定、統(tǒng)一的法制管理”，系列之六“汽車強國建設重在行動”
